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教代会制度――现代学校制度的重要形式
摘要 我国学校现行教代会制度在运作中存在行政化、形式化和简单化的弊端，影响学校民主政治的进程，规范和创新教代会制度，从建立现代学校制度的层面推进教代会建设法制化、民主化和科学化是当前的一项重要任务。
关键词 教代会制度 现代学校制度
党中央国务院今年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。作为中小学民主管理与民主决策基本制度的教代会制度，是现代学校制度的重要形式。在不断推进教育法制化的进程中，进一步健全和完善教代会制度是现代学校制度建设的重要任务。
目前，我国中小学教代会已经形成相对比较成熟的组织体系和工作制度，在推进依法治校、民主管理、民主监督和科学决策方面，在体察民情、了解民意、汇聚民智，依靠教职工民主办学方面，在维护教职工合法权益，调动广大教职工的积极性，构建和谐校园方面，发挥出不可替代的特殊的作用。然而，教代会行政化、形式化、简单化的现象在普遍存在，影响教职工的主人翁作用的充分发挥，影响学校民主管理的实质性推进。因此，规范和创新教代会制度是实现教育现代化的最大课题。
一、重新审视教代会制度的价值和意义
（一）规范和创新教代会制度是建立现代学校制度的法定要求。
建立现代学校制度本质要求是依据法律法规管理和发展学校。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。现行的学校教代会制度就是人民管理教育事务的基本途径和基本形式。《中华人民共和国教育法》第三十条规定:“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》第七条第五款规定：教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。《中华人民共和国工会法》第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。” 《江苏省企业民主管理条例》第五条规定“企业应当建立职工代表大会制度。职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式。职工代表大会实行民主集中制。”《江苏省企业民主管理条例》第三十一条同时规定：“事业单位和民办非企业单位实行民主管理，参照本条例执行。”因此，教代会制度是法律规定的学校管理工作中的制度性安排。以教代会为基本形式的学校民主管理和监督，是法律赋予的广大教职工的权利。教职工是学校的主体和主人，在学校实行以教代会为基本形式的学校民主管理，是社会主义法制建设在学校的具体体现，是教职工实现有序政治参与的最有效、最广泛的途径，是发展社会主义民主政治的基础性工程和重点。广大教职工文化素质高，民主意识强，具有较好的民主政治建设的基础。有效地实行教代会制度，可以保证广大教职工实施民主决策、民主管理、民主监督，使广大教职工的知情权、参与权、表达权和监督权得到制度性保障；从而使广大教职工主人翁的地位真正得以实现。
（二）规范和创新教代会制度是学校科学发展的重要保障。
学校科学发展关键在于坚持以人为本。转变办学理念，改革管理体制，关键是要提高教职工队伍的素质，关键是要调动教职工队伍的积极性。教职工是学校的主人，是办学的主体，是学校发展的主力军。从学校科学发展的目地看，学校发展必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为学校工作的出发点和落脚点，对教育而言，维护人民群众的根本利益就是办好人民满意的教育，实现这一目标必须依赖于广大教师主体作用的充分发挥，学校的教学、管理、服务等各项工作，要靠广大教职工去完成，学校的改革、建设和发展离不开广大教职工的共同奋斗。从学校科学发展的保障看。学校发展的前提是学校的行政决策的必须科学、民主、正确、高效，必须有利于广大教师团结一致、齐心协力去为实现学校发展目标共同能力。教代会正是凝聚教职工的积极性和创造性，实行民主管理的组织形式。随着基础教育改革的不断深化，学校在办学目标、课程建设、教学科研、学校管理等方面有了更多的自主权和决策权。实行教代会制度，有利于广泛听取和吸收教职工的意见和建议，突出了教职工的主人翁地位；有利于汇聚广大教职工的聪明才智，一起为学校发展战略、办学定位、学校规划等方面共同把关；有利于把学校党组织和学校行政的要求和群众的意愿有机地结合起来，形成发展共识；有利于把学校行政决策转化为广大教职工的民主决策，把学校发展目标转化为教职工的切身利益，把学校的工作要求转化为教职工的自觉行动。进而，通过教代会制度的实施保证学校的科学发展。
（三）规范和创新教代会制度是是构建和谐校园的内在需要。
党的十七大报告指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”建设和谐校园不仅是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是促进学校教育事业全面协调可持续发展的现实需要，和谐社会需要一套完善而健全的社会整合机制来实现和维持社会的有序与和谐，和谐校园也同样需要有一套校园利益整合机制来实现和维持。尤其是在社会的发展带来了学校思想观念的日益多元化和群体利益的日益多元化的今天，构建和谐校园必须建立一种能倾听各个利益群体以及不同个体的意见和诉求，协调、均衡各方的利益的机制，而教职工代表大会制度是学校治理结构中的一个具备有效协调功效的基本结构，在教代会运行期间，通过充分的民主讨论、广泛的民主协商，形成凝心聚力，实现共同的利益和目标。特别是在教代会具备了广泛的参与性、代表性的情况下，为教职工搭建参政议政、畅所欲言、发表不同见解的平台，更有利于提前发现问题，化解矛盾，达成共识，在学校内营造更好的民主氛围，不断促进内部和谐，从而实现和谐校园与和谐社会的目标。
二、客观分析现行教代会制度运行中存在的问题与弊端
目前,我国中小学教代会历经约30年的建设。早在1980年6月，全国总工会党组给中共中央书记处写了《关于学校试建教职工代表大会制度的请示报告》，经中央批准后，在全国各省市的学校中普遍开展试点工作。1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。同年5月，党中央作出的《关于教育体制改革的决定》指出：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”此后，教代会制度建设进入全面发展阶段。经过30年的发展，教代会虽然成绩卓著,但依然还存在诸多弊病有待解决。集中地表现为教代会的行政化、形式化、简单化倾向。
（一）教代会的行政化倾向。 我国现行中小学内部管理体制主要是校长负责制。在中小学初步建立了“校长负责、党组织为政治核心、教代会民主管理” 的机制。然而，在实际运行过程中，权力结构并不均衡，正常运转的是行政管理体制。在长期官本位的体制和文化中，学校已经比照行政系统建立科层化学校内部管理机构，并通过为学校及其校长、书记确定行政级别来强化这一机构的官本位性质，同时，在组织形式上，通过行政化的学校管理控制了学校生活的各个方面，学校的教育教学、后勤服务等各项工作都已经高度行政化，受行政因素的影响，一些学校领导没有从学校建设发展的高度对教代会工作给予充分的重视与支持。他们认为学校都有一套比较完备的议事制度，有党政联席会、行政会议。将教代会也作为一般行政性会议对待。教代会的行政化导致了三种情况的产生，一是导致教代会的组织领导机构设置产生不合理现象。中小学教代会的常设机构是大会主席团，他们有提出方案权、程序设立权，教代会代表主要由普通教职工组成，但大会主席团成员的构成比例与整个教代会的代表比例构成严重失调。在教代会代表中，普通教职工是主体，而在大会主席团中普通教职工所占的比例却普遍很低，大会主席团实际上成为校长办公扩大会议或行政会议。二是导致教代会的主题选择不民主，由于教代会的主题是由大会主席团确定的，使教职工在议题确定和程序设立中较少有发言权。缺少平等对话和协商的机会。关系教职工切身利益和学校重大问题本来要经教代会讨论。但具体什么是关系教职工切身利益的重大问题，学校选择哪一些作为教代会讨论表决或公示的内容却不够民主。三是导致教代会代表的选举方式和构成比例不尽合理。行政化使得在选举过程中部分人员被边缘化，只有在学校中的干部和获得较高评价的教职工，如教学能力或成绩突出的教职工容易当选，而一般的青年教师、一般的工勤人员容易被忽视，使教代会缺乏代表性。
(二）教代会的形式化倾向。由于部分学校领导的民主管理意识弱，对教代会制度建设和学校民主政治认识的缺陷，一些学校的校长把教代会当作一种手段，利用教代会把自己的意图强加为教师的意志，结果使得教代会流于形式，或者形式大于内容，避重求轻，择利而求。其基本原因有两条，一是相关法律法规不健全。突出表现在学校教代会的性质、地位、职权等规定不明确。目前，我省学校教代会的工作依据主要还是制定与1985年的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，其余学校都在参照执行。随着国家政治经济形势的变化和教育事业的改革与发展，其相关法规已不适应现代学校制度建设的要求。二是对有关法律法规和政策执行不力。虽然中共中央早在1981年24号文件中明确规定“职代会是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理，监督干部的权力机构。”《高等学校教职工代表大会暂行条例》也明确提出：“教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式。”在基层单位的各种民主制度和形式中，教代会是基本制度和基本形式，是广大教职工行使民主管理权力的机构。教代会具有审议学校管理工作决策，监督评议领导干部、代表和维护教职工切身利益的实际权力。然而，在许多学校民主管理的实践中，从来没有把教代会当做决定学校重大问题的权力机构。在许多学校，教代会的四项职权没有确实落实。在一定程度上影响了教代会代表议政的积极性，一些学校的假民主的做法还引起了教师的不满。
（三）教代会的简单化倾向。一些学校在教代会的操作上不规范，在程序的安排上有较大的随意性，没有完全按照代表大会召开的规范性细则运作。少数学校教代会不能按时召开或按时换届。有的学校甚至几年不召开教代会，学校的重大决策、管理制度等不经过教代会讨论，都是学校班子成员研究决定。有的学校虽然定期不定期召开了教代会，但把教代会看成是一个简单的议事咨询机构，是随便发表意见的“清谈会。但很大程度上走过场，教职工关心的“热点”、“难点”问题得不到解决。教代会的简单化倾向集中表现为三个方面，一是教代会的活动方式单一化。目前教代会最基本的活动方式是征集提案、召开会议、答复提案。形式上一成不变，缺少创新。二是提案答复外交辞令话。一般情况下，在教代会前，向代表征集提案，在开大会时，向大会作提案工作报告，但许多时候由于时间匆忙，甚至由于工作马虎，学校领导提案答复常常忙于应付，往往失之笼统，有时还凭领导个人的意图处理提案，符合领导意图的可能被接受或表决，不符合的便不予立案或没有明确的答复，提案人也不知所以。三是教代会后工作静止化。按照规定，在教代会闭幕期间，应组织代表组（团）及各专门工作委员会（小组）的活动，组织代表传达贯彻大会精神，督促检查大会决议及提案的落实。在大会闭幕期间，遇有重要问题，应召集代表组（团）长会议或组织代表讨论，必要时可按规定的程序，召集临时代表会议。然而，在实际运作中，教代会闭会后，许多工作也就停滞了，一切恢复学校行政管理的模式。长期以往，教代会代表的参与意识也就逐步淡化了。
三、教代会制度的规范与创新
为了革除现行教代会制度在运行中的问题与弊端，继承和发扬长期以来形成的教代会建设的经验和传统，当前，必须从新的视域里思考和探索教代会制度规范与创新的新思路。教代会制度既然是现代学校制度重要形式，因此，应当从现代学校制度建设的视域里思考教代会制度建设的问题。现代学校制度的基本特征是法制化、民主化、科学化和开放性。现代学校必须要在国家有关教育的法律、教育行政法规、地方教育条例的框架下去运行与体现；现代学校必须坚持以人为本，必须要把教师放在第一位。广泛地发动教师，引导教师、组织教师参与学校管理与学校建设；现代学校必须立足当前，放眼长远，具有现代视野、科学视野、开放视野和国际视野，注重学校的可持续发展。从这一视域出发，教代会制度的规范与创新也必须坚持法制化、民主化、科学化和开放性，使学校的教代会制度发挥职能并从满活力。
（一）深入推进教代会建设的法制化进程。要在建立现代学校制度的高度加强教代会制度建设，在立法、执法、法律监督等多个层面不断健全和完善教代会制度，推进教代会建设的法制化进程。当前，教代会建设法制化的重点是加强教代会的相关立法工作，为教代会工作提供强有力的法律依据。我国教育立法工作起步很晚，上个世纪八十年代才有第一部教育法律《学位条例》问世，建国60年了，还没有一部《学校法》和《学校管理法》，甚至没有一部全国性的《学校管理条例》，江苏省教育厅与1996年12月出台了全国第一部有关学校管理的部门规章《江苏省中小学管理规范》，并配套制定了十项制度，进一步明确了中小学实行校长负责制和民主管理，但对教代会这样体现基层民主的基本制度也没有规定。因此，建议国家有关部门尽快制定出台教代会条例等有关法律、法规。有效地规范全国各地的教代会工作，明确教代会的地位、性质、职权、运作规范、保障措施和法律责任。特别是对教代会的四项职权即审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权的适用范围、具体内涵、权利主体应予以明晰，以切实增强教代会工作的权威性。同时，要严格执法与监督，在会议前，要制定相关工作制度，通过听证、咨询、座谈等方式，为代表履行职责创造条件，做好提案征集和整理。在会议期间，要规范议题审议、建言献策等活动，认真履行教代会职责。在会议后，要宣传贯彻落实会议精神，督促检查大会决议和提案落实情况。对不召开教代会和教代会流于形式的学校，要追究其疏于民主管理的责任。上级教育部门要积极推动各地制订出以与实际情况契合的新教代会制度，以适应新时期新形势下教育事业的需要。
（二）深入推进教代会建设的民主化进程。十七大明确出“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，又指出“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。”学校的民主化水平决定着教代会的实施水平。教代会作为民主管理的一种基本形式与其他民主管理形式互相补充、相辅相成，共同构成学校民主管理的制度体系。在推进教代会建设的民主化进程中，一是要推进党内民主建设，以党内民主建设带动校园民主建设。其关键是提高学校领导人的民主意识。学校领导要站在加强社会主义政治文明的高度，站在建设现代学校制度的高度，站在学校科学发展的高度，抓好教代会制度建设，把教代会工作纳入学校工作重要日程，进行规划、检查和督导，总结教代会工作经验，发扬成绩，克服不足，切实提高教代会质量，促进教代会制度的完善和发展。二是要提高教代会代表的民主素养。首先要严格把好代表选举关，把那些政治素质好、民主意识强、工作热情高务的同志选拔到代表队伍当中来。其次要加强对代表的培训，组织教代会代表认真学习民主政治理论，使代表牢固树立政治意识和大局意识，在参政议政中正确行使民主权利，不断提高民主参与水平。组织代表学习教代会的基本理论、基本知识和履职的形式和方法，适应工作要求，确保代表在教代会中能提出科学、合理、正确、有建设性的意见和建议，切实提高代表的履职水平。第三，要加强对教代会代表的管理，建立代表问责制，以确保代表队伍的先进性。。通过全面的培训，不断提高代表素质，提高教代会质量。三是要加强工会组织自身建设。《中华人民共和国工会法》赋予了中国工会具有代表权、维护权、民主参与权、平等协商权和社会监督权等五项权利，这些权利意味着工会对职工群众的责任。学校工会是教代会的具体运作机构，教代会职权的落实，职能的履行、教代会在学校民主建设中的地位和作用与工会组织自身的能力、素质有着密切的关系。为了工作的便利，首先要切实落实学校工会干部的政治地位，激发他们的工作热情，发挥他们的积极作用。其次要提升工会干部的业务素养，加强工会理论学习和工作能力的培训，提高工会干部的专业化程度。以便形成党组织领导、行政支持、工会运作、教职工参与的工作格局。
（三）深入推进教代会建设的科学化进程。教代会的科学运作是提高教代会质量的保证，是教代会代表依法履职的重要基础。教代会建设的科学化的重点是建立科学、规范、富有可操作性的教代会的运行机制。教代会作为教职工参与民主管理和民主监督的主要形式和基本制度，必须有一套包括计划组织、会议召开、提案处理、决议落实等方面在内的规范有序的运行机制。但当前，部分学校教代会缺少这一运行机制，在会议时间确定、会议议题选择、敏感问题审议、教职工利益讨论、会议代表选举、会议主席团构成、决议形成方式、提案处理与答复、建议采纳与落实等方方面面缺乏规范，影响教代会代表的知情权、参与权、表达权、监督权的行使，影响民主管理的实施、也削弱了参会人员当家作主的神圣感。因此，要高度重视教代会的科学运作，认真执行教代会实施细则。按时召开教代会，按时换届改选，及时做好代表的管理和代表资格的审查；严格执行教代会的各项程序，积极推行教代会的预告制，确保代表的知情权；重大问题审议通过要实行无记名表决方式，确保代表的审议通过权；扩展教代会参与领域,丰富教代会参与形式,确保代表的审议监督权；充分发挥教代会闭会期间代表的作用，制订和实施教代会听证制度、巡视制度和新闻发布制度,提高教代会影响力。同时，要完善教代会质量评估体系。科学地对教代会的质量进行评审。定期对基层教代会工作进行考核评估，由上级行政主管部门、教育工会和教代会代表、教职工共同参与，对教代会工作进行考评，并将考评结果纳入教育行政部门对学校的考核。
总之，要坚持不懈地规范与创新学校教代会制度，坚持不懈地提高现代学校制度建设的水平，保证和促进教育事业在民主化、法制化的轨道上科学、健康地发展。